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    劉明國:論“新常態”下中國財政的變革方向

    劉明國 · 2020-06-19 · 來源:烏有之鄉
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    中國1994年實行分稅制以來的財政制度表現出了財力與職能不匹配、財政性質與國家性質相沖突、不利于強化國家治理能力的弊端。“新常態”下中國現代財政,必須充分體現社會主義國家的性質,履行“新四大職能”,遵循“五大原則”,以是否實現了“新四大職能”為財政參與社會財富分配程度的標準。

     

    論“新常態”下中國財政的變革方向

    ——中國特色社會主義財政的性質、職能、原則和參與財富分配的合理程度*

     

    內容提要:從2012年開始,中國經濟進入“新常態”,同時也進入了全面深化改革時期。中國1994年實行分稅制以來的財政制度表現出了財力與職能不匹配、財政性質與國家性質相沖突、不利于強化國家治理能力的弊端。“新常態”下中國現代財政,必須充分體現社會主義國家的性質,履行“新四大職能”,遵循“五大原則”,以是否實現了“新四大職能”為財政參與社會財富分配程度的標準。

    關鍵詞:新常態;中國特色社會主義財政;中國特色現代財政理論

     

    一、文獻綜述與研究背景

    財政作為國家調控經濟的主要杠桿之一,隨著生產資料所有制和經濟運行模式的不同而變化。在我國計劃經濟時期,財政和金融一起,為實現國家計劃而籌集、配置資金。進入改革開放時期,隨著生產資料所有制和經濟運行模式的變革,我國財政也需要相應地變革。我國財政學界對中國社會主義國家財政的探討,至今大體經歷了以下四個階段。

    第一,立足于馬克思主義國家理論的社會主義國家財政理論。

    楊炳昆認為:(1)社會主義國家經濟職能的特點,直接決定社會主義財政職能的特點;(2)國家的經濟職能具有兩重性,一是一般的社會職能(這是社會生產力的客觀要求),二是階級性(它反映某一社會生產關系的特殊本質);(3)國家財政的組織、協調、管理和監督社會經濟的職能,不是社會主義國家財政特有的職能;(4)任何國家財政分配既包括狹義的財政分配(即國家參與一部分國民收入的分配),也包括廣義的財政分配(即國家參與一部分生產要素和國民收入的分配);(5)社會主義國家的經濟職能同一切剝削階級國家相比,具有三個方面的特點——(大眾)民主性、全局性、計劃性;(6)社會主義國家財政職能具有三大特點——人民性、總體性、預見性[1]

    第二,“公共財政論”(又稱“公共產品論”)與“國家財政論”(又稱“國家分配論”)之爭。

    到了上個世紀九十年代,我國財政學界圍繞社會主義國家的職能和財政的職能展開了激烈的論戰。

    以張馨為代表的公共財政理論者認為:(1)“公共財政”是否定西歐“家計財政”后的產物;(2)公共財政是為市場提供“公共”服務的國家財政;(3)公共財政是彌補市場失靈的國家財政;(4)公共財政是由社會公眾對之規范、決定、制約和監督的國家財政;(5)公共財政是我國社會主義市場經濟體制下應當確立的財政模式。[2]黃利、劉莘稼和袁星侯等人也持有類似的觀點。[3] [4]

    以趙志耘、郭慶旺為代表的國家財政論者對公共財政論的反駁,集中體現在以下十大質疑中:(1)“公共財政”的概念究竟應該如何界定;(2)“公共財政論”是倒退還是進步;(3)“公共財政論”能推出“公共財政論者”所贊同的“三大”職能嗎;(4)“public finance”直譯成“公共財政”準確嗎;(5)“公共性”是“公共財政”所獨有的嗎;(6)“公共財政”能作為我國的最終財政模式嗎;(7)我國目前的生產性財政支出過多嗎;(8)我國目前的財政問題主要是“越位”與“缺位”嗎;(9)“公共財政論”這種“財政模式”是要用來推進我國經濟運行市場化、財政管理市場化嗎;(10)“公共財政”是讓財政退出競爭性領域嗎。[5] [6] 葉子榮、吳俊培、許毅和陳共等人也持有類似觀點。[7] [8] [9] [10]

    第三,如何構建“公共財政”。

    進入二十一世紀,雖然圍繞“公共財政論”的爭論偶有出現,吳彥民2000年也指出了“‘公共財政論’至少存在三個方面的嚴重缺陷”[11],但隨著鄧子基提出“借鑒‘公共財政’發展‘國家分配論’”的觀點后[12],我國財政學界已將關注的重點轉向了如何構建“公共財政”了。但我國的“公共財政”實踐說明,它并不利于實現我國可持續的國強民富和國泰民安。

    第四,立足于國家治理的現代財政理論。

    2007年世界爆發金融危機、2009年歐洲諸國爆發主權債務危機開始,世界呈現出“危機、沖突、紊亂、分化和重構”的特征。中國在此時代背景下,經濟開始進入了“新常態”——從高速增長轉為中高速增長,經濟結構優化升級,從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。

    中共中央在十八屆三中全會《決定》中,明確指出,“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”,要“建立現代財政制度”。[13]而“新常態”下我國財政究竟應該往什么方向變革,如何才能成為實現國家長治久安的制度保障,就成為我國學術界當前的一個重大理論問題。

    高培勇認為,“新一輪財稅體制改革的基本目標,在于建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代財政制度”。[14] 馬驍和周克清指出,現代財政制度建設,必須以國家治理體系和治理能力的現代化為邏輯起點,必須服務于政府與市場關系、政府與社會關系、政府與納稅人關系及政府間財政關系的重新定位與優化。[15]

    陳龍認為,新一輪的財政改革應“優化財政汲取比例與方式,規范收入分配關系”;“調整支出結構和權責,提高政府介入市場的規范性與有效性”;“構建‘三位一體’財權管控新機制,完善政府間權力制衡體系”;“推動預算的社會協商與參與,構筑政府與社會互動的新機制”。[16]

    馬驍和李雪指出,法治財政是現代財政制度建設的核心。[17]王樺宇則強調了現代財政制度的法治邏輯——以面向社會公平的分配正義為中心。[18]馬海濤認為,分稅制改革是建立現代財政制度的起點。[19] 夏先德則強調了預算公開是建立現代財政制度的必然要求。[20]

    楊志勇認為,建設現代財政制度應該遵循以下原則——有利于國家治理能力的現代化,有利于促進社會公平正義,有利于市場在資源配置中決定性作用的發揮,有利于宏觀經濟穩定。[21]

    王慶認為,我國現代財政具有經濟與倫理上的二元性,并從宏觀調控機制、績效考核制度、財政收支制度、預算管理和財政管理制度五個方面,闡述了他對中國現代財政制度的構想。[22]王猛則從抽象的角度探討了現代財政制度的兩個理論框架。[23]

    此外,劉尚希、王朝才、岳希明和蔡萌、劉劍文和侯卓等人,也從多方面對此問題做了一些探討。[24] [25] [26] [27]

    但,具有中國特色的社會主義現代財政理論仍未成熟。本文立足于實現可持續的健康發展,即可持續的國強民富(共同富裕)、國泰民安的國家治理目標,結合我國經濟進入“新常態”的時代背景,對中國特色社會主義財政的性質、職能、原則和參與財富分配的合理程度這四個基本問題做些嘗試性的探討。

    二、中國當前財政制度存在的問題和沖突

    (一)入不敷出,公共財政的通病

    一方面,財政收入不充分。1994年實行分稅制后,由于我國的財政收入主要依靠稅收(稅收收入占財政總收入的85.54%),而征稅對象又主要是增量性的收入(如增值稅、所得稅)和生產經營(如營業稅)(見表1),這種以工商服務業生產經營為本的稅收制度(收入環節稅收實行的是比例稅制),使得財政收入占國內生產總值的比重始終很低(見表2)。龐大的存量資產對財政收入的貢獻卻微乎其微,2013年房產稅僅占財政總收入的1.22%[]

    1  2013年中國財政收入前十位與出口退稅(決算數)(單位:億元,%

    項 目

    決算數

    各項收入占總收入比重

    占財政收入前十位收入排序

    一、稅收收入

    110530.7

    85.54

     

    國內增值稅

    28810.13

    22.30

    1

    國內消費稅

    8231.32

    6.37

    6

    進口貨物增值稅、消費稅

    14004.56

    10.84

    4

    出口貨物退增值稅、消費稅

    -10518.9

    -8.14

     

    營業稅

    17233.02

    13.34

    3

    企業所得稅

    22427.2

    17.36

    2

    個人所得稅

    6531.53

    5.05

    7

    契稅

    3844.02

    2.98

    9

    二、非稅收入

    18678.94

    14.46

     

    專項收入

    3528.61

    2.73

    10

    行政事業性收費

    4775.83

    3.70

    8

     其他收入

    8715.73

    6.75

    5

    支出大于收入的差額

    12000

    9.29

     

    備注:增值稅和所得稅合計占財政總收入的比重為47.26%(未計進口貨物增值稅);若再加上營業稅,這三者合計占財政總收入的比重達60.6%;赤字1.2萬億元,占財政總收入的9.29%

    資料來源:由中國財政部官方網站公布資料(2014年)整理所得。

    2   1995~2013年中國財政收入占國民經濟比重及赤字

    (單位:億元,%

     

    財政收入

    國內生產總值

    財政收入占GDP比重

    財政支出

    財政收支差額

    1995

    6,242.20

    60,793.73

    10.27

    6,823.72

    -581.52

    1996

    7,407.99

    71,176.59

    10.41

    7,937.55

    -529.56

    1997

    8,651.14

    78,973.03

    10.95

    9,233.56

    -582.42

    1998

    9,875.95

    84,402.28

    11.70

    10,798.18

    -922.23

    1999

    11,444.08

    89,677.05

    12.76

    13,187.67

    -1,743.59

    2000

    13,395.23

    99,214.55

    13.50

    15,886.50

    -2,491.27

    2001

    16,386.04

    109,655.17

    14.94

    18,902.58

    -2,516.54

    2002

    18,903.64

    120,332.69

    15.71

    22,053.15

    -3,149.51

    2003

    21,715.25

    135,822.76

    15.99

    24,649.95

    -2,934.70

    2004

    26,396.47

    159,878.34

    16.51

    28,486.89

    -2,090.42

    2005

    31,649.29

    184,937.37

    17.11

    33,930.28

    -2,280.99

    2006

    38,760.20

    216,314.43

    17.92

    40,422.73

    -1,662.53

    2007

    51,321.78

    265,810.31

    19.31

    49,781.35

    1,540.43

    2008

    61,330.35

    314,045.43

    19.53

    62,592.66

    -1,262.31

    2009

    68,518.30

    340,902.81

    20.10

    76,299.93

    -7,781.63

    2010

    83,101.51

    401,512.80

    20.70

    89,874.16

    -6,772.65

    2011

    103,874.43

    473,104.05

    21.96

    109,247.79

    -5,373.36

    2012

    117,253.52

    519,470.10

    22.57

    125,952.97

    -8,699.45

    2013

    129,142.90

    568,845.21

    22.70

    139,744.26

    -10,601.36

    數據來源:中國國家統計局官方網站公布數據(2014年)。注:財政收支差額=收入—支出。

    所得稅和增值稅只適合在商品貨幣關系高度發達的經濟社會中。在現實經濟社會中,許多收入形式和商品交換是稅務部門難以征管的,比如,許多財務管理不規范的中小企業所獲得收入、私人房屋租賃收入等諸多現金交易收入,物價上漲帶來的資產(包括資源)財富增長,更不要說那些灰色收入、黑色收入和地下經濟收入了。要想監管所有的交換行為,事實上根本就是不可能的事情,或者說是完全不經濟的事情。

    另一方面,開支卻很大。中國在以經濟建設為中心(保增長)、在發展中解決問題的頂層思維主導下,尤其是在1992年后的出口導向型工業化發展戰略思維、“三駕馬車”宏觀經濟管理理論的主導下,財政資金大量用于補貼出口(以2013年為例,用于出口退稅的資金占財政總收入的比例高達8.14%,見表1)、基礎設施建設、甚至“三公消費”,中國財政入不敷出就是必然(赤字情況詳見表2)。如果考慮到我國地方政府那巨額債務,我國財政的安全狀況就更令人擔憂。

    這是中國當前財政制度所存在的第一問題——財力與職能的沖突。然而,這并不是中國特有,而是公共財政的通病,英美等代表性資本主義國家的公共財政也都表現出了這個特征,詳見表3、表4

    3  代表性資本主義國家中央政府公共債務占GDP比重 (2000~2012年)

    (單位:%

    年份

    英國

    法國

    德國

    意大利

    希臘

    葡萄牙

    西班牙

    荷蘭

    美國

    日本

    2000

    44.91

    61.49

    39.51

    118.67

    125.05

    58.1

    54.66

    52.07

     

     

    2001

    40.23

    61.31

    38.06

    117.85

    127.86

    58.96

    50.36

    48.3

    51.98

     

    2002

    40.61

    65.52

    39.27

    115.18

    128.87

    63.29

    48.57

    49.32

    53.49

     

    2003

    41.13

    69.52

    41.03

    110.81

    124.3

    64.93

    43.69

    51.14

    55.96

     

    2004

    43.5

    71.38

    43.03

    110.64

    128.07

    67.39

    41.71

    52.14

    56.38

     

    2005

    45.63

    72.92

    44.73

    112.8

    125.4

    70.32

    38.58

    51.49

    56.28

    144.31

    2006

    45.54

    68.49

    43.49

    109.08

    128.47

    69.36

    34.12

    45.81

    55.29

    145.15

    2007

    46.44

    67.42

    40.76

    104.25

    125.61

    67.51

    30.21

    43.21

    55.62

    144.08

    2008

    56.45

    73.3

    43.15

    107.19

    121.27

    78.94

    34.4

    55.73

    64.02

    153.08

    2009

    71.73

    85.03

    47.63

    121.28

    136.91

    91.54

    46.95

    58.12

    76.32

    166.81

    2010

    85.16

    89.22

    55.49

    119.86

    129.25

    95.16

    48.69

    62.05

    85.59

    174.75

    2011

    99.55

    93.22

    55.14

    112.93

    108.29

    92.81

    56.1

    66.32

    90.05

    189.8

    2012

    102.64

    103.77

    56.91

    131.08

    163.94

    126.15

    67.59

    72.56

    93.81

    195.78

     資料來源:中國國家統計局官方網站公布數據(2014年)。

    4 代表性資本主義國家中央政府財政盈余占GDP比重(2000~-2012年)

    (單位:%

    年份

    英國

    法國

    德國

    意大利

    希臘

    葡萄牙

    西班牙

    荷蘭

    美國

    日本

    2000

    3.85

    -1.62

    1.36

    -0.78

    -3.76

    -2.56

    -0.55

    1.96

     

     

    2001

    0.74

    -1.73

    -1.54

    -2.92

    -4.63

    -3.92

    0.12

    -0.17

    -0.05

     

    2002

    -1.96

    -3.4

    -2.05

    -2.37

    -4.88

    -2.49

    0.27

    -1.62

    -2.87

     

    2003

    -3.48

    -4.13

    -2.22

    -3.21

    -5.8

    -2.66

    0.4

    -2.83

    -4.13

     

    2004

    -3.16

    -3.47

    -2.38

    -2.59

    -7.35

    -3.3

    0

    -1.57

    -3.88

     

    2005

    -3.01

    -2.79

    -2.33

    -3.66

    -5.59

    -5.52

    1.63

    -0.11

    -3.08

    -4.06

    2006

    -2.71

    -2.18

    -1.28

    -2.43

    -5.93

    -3.93

    2.34

    0.56

    -2.16

    -0.87

    2007

    -2.66

    -2.34

    -0.33

    -1.42

    -6.73

    -2.57

    2.53

    0.37

    -2.49

    -2.44

    2008

    -4.65

    -2.86

    -0.39

    -2.29

    -9.85

    -3.2

    -2.26

    0.95

    -5.35

    -2.95

    2009

    -10.85

    -7.25

    -2.22

    -5.04

    -15.59

    -9.38

    -8.49

    -4.94

    -10.29

    -7.58

    2010

    -9.93

    -7.02

    -3.18

    -3.86

    -10.57

    -9.02

    -5.24

    -4.21

    -10.13

    -6.75

    2011

    -7.58

    -5.21

    -0.45

    -3.5

    -9.83

    -3.97

    -3.57

    -3.79

    -9.06

    -8.22

    2012

    -5.77

    -4.68

    0.14

    -3.07

    -9.38

    -6.98

    -9.04

    -3.58

    -7.52

    -7.96

    資料來源:中國國家統計局官方網站公布數據(2014年)。

    從上表3和表4可以看出,2000年以來,英法德意美日葡荷等十個老牌資本主義國家,財政基本上都表現為赤字,而且中央政府債務余額占GDP的比重呈上升之勢,至2012年時,最高的日本達到195.78%、希臘居第二位為163.94%、超過一倍的還有英法意葡四國、最低的是德國56.91%。希臘、葡萄牙等國還因此而爆發了主權債務危機。

    (二)財政性質與國家性質的沖突

    由于財政收入原本就不充分、調節社會收入分配結構的能力就不足,而市場經濟相對過剩問題從1995年開始就始終困擾著我國的經濟增長,“保增長”就成為吸納我國財政資金的無底洞,社會保障資金不足、社會收入分配差距在市場機制作用下擴大就成必然。結果是,社會矛盾不斷加劇,用于公共安全的財政支出又被迫不斷增加,進一步擠占了原本應該用于化解社會矛盾、優化經濟結構、縮小收入分配差距的財政資金。以“保增長”為基本特征的公共財政,體現出的是“錦上添花”的性質。

    在預算分配那原本就不充分的財政資金時,當政者大有“按下了葫蘆浮起了瓢”的苦衷。這不僅體現出了“錦上添花”的公共財政所具有的天然弊端,還涉及到我國財政究竟應該承擔什么職能的問題。而這背后隱含的問題是:人民民主專政的社會主義國家的財政,究竟應該是什么性質——是“損有余而補不足”,還是“損不足而補有余”?這是“新常態”下中國財政變革方向的根本問題。

    公共財政理論,一方面要求政府少征稅、不要干預市場(只要征稅,就必然要改變市場中形成的相對價格體系)、“藏富于民”(實為藏富于少數人)、以促進經濟的擴張和實現資源的自由配置(自由主義);另一方面,在經濟不景氣時又要求政府出錢救市、人為擴張市場需求或為市場注入資金(凱恩斯主義)。這實際上是西方新古典綜合派“自由主義+凱恩斯主義”所派生出來的財政理論。

    試想:政府若不從利潤獲得者那里多征稅、不在經濟景氣時多征稅,哪里有足夠的能力調控經濟和改善收入等經濟結構,哪里又有能力在經濟不景氣時救市呢?再說了,為什么一定要將“保增長”作為財政的基本職能,而不是將可持續發展、優化經濟結構(以提高國際競爭力)、甚至共同富裕(以實現社會安寧)作為財政的基本職能呢?“不增長”就要出現危機,是資本主義市場經濟的通病。

    然而,不管是從理論還是實踐來看,經濟不斷地擴張根本就是不可能的事情。所以,要避免陷入這種“被迫強為不可能之事”——“保增長”的困境之中。我們進行財政制度設計時,必須明確我國的國家性質,并將財政性質與國家性質有機統一起來,同時結合“新常態”的時代特征和中國國情。

    (三)財政分級管理,執政公益性弱化,中央權威下降,國家治理能力下降

    隨著我國由計劃經濟向市場經濟轉型的深入,1994年我國財政實行中央和地方分級管理制度。這是一種類似于西方聯邦政治體制下的財政管理制度。分級財政管理制度賦予了地方政府獨立的財政權力,同時也讓地方政府“自負盈虧”。尤其是在以GDP增長為地方政府重要考核指標的引導下,地方官員為了追求政績、為了體現自己的權威(甚至中飽私囊),就只有擴張生產、大力招商引資了。

    再說了,沒有更多的財政收入,又如何進一步做大政績呢?而更多的財政收入,按照分級管理的稅制,主要是來自于生產的擴張(以及“跑部進錢”)。就這樣,形成了一個循環——地方政府官員要做大政績,需要投資的擴張;投資的擴張,要么來自于財政收入,要么來自于私人投資。因此,招商引資“保增長”,就成了地方政府官員的頭等大事,社會公益在地方政府官員的頭腦中也就慢慢淡化了。

    尤其是在“私有化”的導向下,官商勾結、無視黨紀國法、貪腐成風就是自然。地方黑惡勢力崛起,中央權威下降,國家治理能力自然下降。中國古代數千年的歷史——實行王侯分封制(財政相應采用分級管理)的王朝,總是伴有藩王割據乃至社會動蕩——也說明了,財政分級管理并不是一個高明的國家治理方略。阿根廷在上個世紀八十年代所遭遇的債務危機、以及最終演變為2001年的金融危機,其分級管理財政制度(聯邦財政制度)也是脫不了干系的。

    至于時下一些學者所關注的“財政預算不透明”、“財權與事權不匹配”、“預算太分散(于部門)又太集中(于領導)”、“財政投資容易拿老百姓的錢打水漂”、“財政預算審批嚴謹性弱”、“預算實施過程缺乏監督和管理”等等問題,大多是由上述三個方面的沖突和個人主義國家管理思維所派生出來的。個人主義國家管理思維,美名其曰有利于“調動地方、個人積極性”。而當這種積極性體現在為了個人私利時,個人主義的國家管理就必然糟糕透頂了。

    三、“新常態”下我國財政的性質與職能

    要構建中國特色社會主義現代財政理論,首先需要探討我國財政的性質與職能。

     (一)新中國成立以來財政職能在實踐和理論上的演變

    新中國成立至今,中國財政職能大體上經歷了以下演變:計劃經濟時期,兩大職能——分配和監督;有計劃的商品經濟時期,三大職能——分配、監督、調節;社會主義市場經濟時期,新三大職能——資源配置、收入分配、經濟穩定。

    另外,還有人提出社會主義財政具有四大職能,這又有以下三種觀點:(1)籌集資金、供應資金、調節控制、監督管理;(2)配置、分配、調控和監督;(3)公共保障、收入分配、經濟調控和國有資產管理。

    如果說,有關中國財政職能的前幾種認識,是在努力概括中國財政事實上發揮的功能是什么的話,那么“四大職能”論中的第三鐘觀點,就是有關中國財政職能究竟應該是什么的具有指導意義的理論。類似這種財政職能觀,還有這樣的說法——維持政府機器運轉、滿足社會公共需要和調節控制經濟。

    目前國內財政學教科書中所主張的國家財政職能,主要有以下兩種說法:四大職能——資源配置、收入分配、調控經濟、監督管理;三大職能——資源配置、收入分配、穩定經濟。似乎,這些職能適合任何性質國家的財政。

    不管是西方諸國近年來爆發的主權債務危機、美國政府“停擺”,還是上述我國財政制度所面臨的種種問題和沖突,都說明了“公共財政”及其理論是存在缺陷的。尤其是在中國經濟進入“新常態”的時代背景下,構建具有中國特色的社會主義性質的現代財政理論更顯迫切。

    (二)“新常態”下我國財政的性質和職能

    我國《憲法》第一條規定了現行國體的性質:“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。社會主義最基本的屬性,是財富分配的共富化和社會生產的計劃化(后者是前者可持續的必然要求)。社會主義的國家性質,決定了其執政組織的基本職能或者說其治理國家的根本目標——實現可持續的健康發展——國強民富(共同富裕)和國泰民安(只有如此,才可能實現“國家長治久安”),而不是契約性政府或“守夜人”政府理論所主張的僅僅提供公共服務。

    因此,中國特色社會主義財政的性質,也自然應該體現在“社會主義”上,即財富分配的共富化和社會生產的計劃化——“損有余而補不足”[]。中國特色社會主義財政的職能,也自然要充分體現其社會主義的性質,并緊緊圍繞國家治理的根本目標。作者認為,在“新常態下”,中國特色社會主義財政,必須履行以下“新四大職能”:

    第一,調節不同群體之間的收入分配結構,實現共同富裕,維持人口的可持續發展和代際平衡。這既是“新常態”中“經濟結構優化升級”的需要,也是“全面建成小康社會”的需要。人口不僅影響到市場需求,而且還是價值創造者。人口代際的不平衡必然導致老齡化問題,由此引發一系列的經濟社會問題。

    第二,調節不同區域之間和不同產業之間的收入分配結構,維持不同區域的經濟和不同產業(不可或缺的產業)的可持續發展和協調發展。這既是“新常態”中“經濟結構優化升級”的需要,也是“全面建成小康社會”的需要。

    這兩大職能,簡而言之,就是替天行道——損有余而補不足。只有這樣,中國的經濟社會(包括人口)才能實現可持續的健康發展,人民民主專政的國家政權也才能得到維護。

    第三,維持生產資源生產的可持續發展,推動科學技術的發展、提高人口素質。

    只有這樣,在激烈的國際競爭中,中國才可能立于不敗之地。這也正是“新常態”中“創新驅動”的需要。

    第四,為鞏固中國共產黨領導下的人民民主專政的政權、維護國家主權和國家安全準備足夠資金。

    國家要長治久安,就必須國強。只有國強,民富也才能有保障;只有民富(共同富裕),人民才能安寧、國家才能泰和。不管是春秋戰國至明清的中國古代歷史,還是近現代如中國、印度等第三世界國家的遭遇,不管是當代曾經的“亞洲四小龍”、“亞洲四小虎”的曇花一現,還是拉美阿根廷等“明星國家”在當代的遭遇,都不斷地證明了這個淺顯而又重要的道理。尤其是在西方資本主義國家遭遇世紀性的經濟危機、財政危機、金融危機、人口危機的惡劣國際環境下,我國財政的“國強”職能就顯得額外的重要和迫切了。

    四、“新常態”下我國財政的原則

         中國特色社會主義財政的職能,就決定了其財政原則。[]

    第一,可靠足夠原則。

    要完成上述“新四大職能”,要求我國財政須有可靠足夠的資源調控能力(包括有可靠足夠的財政收入)。這要求我們在制定財政制度(確定收入源、稅率等)時,必須考慮到財政收入的穩定性(可靠)和總體規模(足夠),或者說,我們要用這個“足夠的總體規模”去框定收入源和稅率方面的制度。但這個“足夠的總體規模”,更多地是指,保障國家(不僅是執政組織)正常運轉所必需的、最低限度的財政支出水平。

    因此,中國特色社會主義現代財政的收入主體,絕不應該建立在嚴重受到經濟形勢影響的增值稅和所得稅上,而應該建立在相對穩定的資產稅和資源稅上[]。這是資本主義國家頻發財政危機給我們的啟示。在中國古代社會,執政組織所主征的田賦和人丁稅,一定意義上講,都屬于資產稅(只不過,人丁稅只是在勞動力還處于社會生產中最為稀缺的要素時,才具有資產稅的性質)。

    考慮到經濟的周期性運動,中國特色社會主義財政還應該建立跨期平衡調節基金,經濟繁榮時儲備一些資金,留待經濟萎靡甚至衰退時使用。由此可以引申出,為了應對各種偶然事故(如突發性的自然災害、戰爭等),我國財政應該建立風險基金。

    第二,趨易避難原則。

    這又被亞當×斯密稱為“經濟原則”。[28]這要求我們在制定財政制度時,須要考慮到政府獲取收入的難易程度和相應的成本高低。最容易的,莫過于國有企業掌握相對稀缺程度比較高的資源及其有關產品的營銷,讓國有企業通過市場從社會獲取收入(當然,要合理定價,切忌竭澤而漁),并以利潤形式上繳財政。管仲輔佐齊桓公稱霸諸侯時成功采用的“鹽鐵專賣”制度,給予了我們這個啟示。[]再加之,國有企業原本就是社會主義的經濟基礎,更應該做大做強,以進一步夯實和強化國有企業作為國家財政收入的支柱地位。[]

    若不如此,我們難逃西方國家的公共財政困境——經濟不增長,依賴于增量稅的財政收入就無法得到保障,為了刺激經濟增長而借債,債務不斷累積,最終陷入借新債來還舊債的困境,直至主權債務危機爆發、政府破產——政權倒臺、社會紊亂。若不如此,我國政府也難以從“保增長”中解脫出來,維護公平正義等政府應有之職能也無法得到強化。

    第三,量入為出、量出為入原則。這是中國古代財政學留給我們的又一智慧。量入為出,是財政支出的基本原則。在正常年份中,一般遵循這一原則。但這并不意味著,有多少收入就一定要用完,只要財政支出能夠實現執政的預期目標,就行了。在特殊情況下,如遭遇戰爭、大的自然災害,若已有財政收入不足開支,可以遵循量出為入原則。從這個意義上講,中國特色社會主義財政制度在設計之初就不能機械化,而要做到這一點,全國財政必須一盤棋——區域之間、產業之間、中央和地方之間統籌考慮。這也是我國社會主義國家性質的要求。借債度日,在中國文化中從來就不是什么智慧的體現,而只能是應急所用。

    第四,平等原則。作為中國的任何一個公民,都擁有與他人平等地享有經濟社會發展成果的權利——生存、受教育、醫療保健、人口延續的權利。這是社會主義性質在不同人群之間的基本體現。在中國國土上,任何人、任何組織、任何群體都有納稅的義務,不因種族、國籍、組織性質的不同而有所區別,不允許有特權、也不允許存在歧視。這是平等原則的第二個方面的內容。第二方面的平等內容是以第一個方面的平等內容為前提的。從這個意義上講,對外來投資的各種財政優惠政策,就應該取消。

    第五,靈活性原則。在第三條原則中,已經涉及到了靈活性原則,即財政制度不能機械化、一刀切。在不同的經濟形勢下,對于不同的地區,針對不同的產業和人群,都要體現征稅和財政支出的差異。

    比如說,對待基礎性的產業(如農業),我們就應該采用減免稅、甚至是財政補貼措施;對待戰略性產業,剛開始時采用扶持的政策,成長起來后就取消扶持。又比如說,個人所得稅,在物價水平高的地區(或時期),起征點就應該高一些;而在物價水平低的地區(或時期),起征點可以適當低一點;但基本原則是,稅后的家庭收入要能保證勞動力的生產與再生產的成本得到充分補償(即平等原則),這是國家長治久安的需要。

    結束語與結論

    中國先賢芮良夫認為:“夫利,百物之所生也,天地之所載也。而或專之,其害多也。天地百物,皆將取焉,胡可專也。……夫王人者,將導利而布之上下者也,使神人百物無不得其極,……匹夫專利,猶謂之盜,王而行之,其歸鮮也”。

    社會財富是天地所載、百物所生,在法理上歸誰所有,并不意味著就是他所創造的。因此,中國古人認為,賦或稅賦是國家賦予公民的應盡義務,而不是一種讓人在道義上抵制的“負擔”——稅負。國家財政是避免“百物所生、天地所載之物”被“匹夫”專利的重要手段。

    財政參與社會財富分配程度是否合理的標準,在于它是否完成了執政組織賦予它的職能。我國的社會主義國家性質要求,財政必須要充分參與社會生產與財富分配,以消除或者說盡可能減弱商品貨幣關系對市場中的弱勢群體和弱勢產業的不利影響。就中國特色社會主義財政參與社會財富分配程度的標準而言,在于它是否充分實現了“新常態”下的國家治理目標——可持續的健康發展,即可持續的國強民富(共同富裕)、國泰民安。

    總之,“新常態”下中國現代財政,必須充分體現社會主義國家的性質,履行“新四大職能”,遵循“五大原則”,以是否實現了“新四大職能”為財政參與社會財富分配程度的標準。

     

    參考文獻

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    [24]劉尚希.財政改革、財政治理與國家治理[J].理論視野,2014(1):24-27.

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    [26]岳希明,蔡萌.現代財政制度中的轉移支付改革方向[J].中國人民大學學報,20145):20-26.

    [27]劉劍文,侯卓.現代財政制度的法學審思[J].政法論叢,20142):14-21.

    [28]亞當•斯密著,郭大力、王亞南譯.國民財富的性質與原因的研究(下卷)[M].北京:商務印書館,1974:384-386.

     

    (曾以《論“新常態”下中國財政的變革方向——中國特色社會主義財政的性質、職能、原則和參與財富分配的合理程度》為題發表于《當代經濟研究》2015年第10期。)



    * 基金項目:2014年國家社會科學基金西部項目“中國特色宏觀經濟學理論體系研究”(14XKS001)。

     作者簡介:劉明國(1972-),男,貴州赤水人,貴州財經大學經濟學院 教授,中國社科院馬克思主義研究院博士后(導師,程恩富教授),主要研究方向為馬克思主義中國化。

    [] 數據來源:中國財政部官方網站公布資料(2014年)。

    [] 注:若“損不足而補有余”,豈能可持續?覆巢之下之下焉有完卵?在經濟危機和金融危機中,誰能獨善其身?工人失業而陷入貧困中,中小資產者破產而淪為無產者,就是大資產者財富也會大為縮水。如果出現社會動蕩,那就不僅是錢的問題了。

    [] 注:亞當斯密立足于“致富”在《國富論》中提出了四大賦稅原則——公平、確定、便利和經濟。我國轉型期流行的“公平、效率”稅收原則、以及“公平、效率、經濟穩定與增長”稅收原則,都是從斯密那里一脈相傳的泊來之說。

    [] 注意:這里所說的資產稅,并不是指財產稅或財富稅,而是特指對能夠帶來價值增殖的財產的賦稅。

    [] 注:管仲的鹽鐵專賣論還給我們以下啟示:若私人掌控著相對稀缺性較高的資源及其產品的經營,一方面,政府難以管控這些資源及其產品的價格,廣大民眾會因之而受損、其它產業也會因之而受到抑制;另一方面,也增大了政府進行削峰填谷再分配的難度;第三,政府還失去了很好的財源,地方豪強崛起,國家政權被削弱。當然,也有人認為鹽鐵專賣制度起源于漢武帝時的桑弘羊。

    [] 注:這一點在2015824日發布的《中共中央、國務院關于國有企業改革的指導意見》中已經得到確認了。

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